从分税制改革看地方财政之难
1994年的分税制改革把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。同时分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机构负责管理人员和工资。这种设置可以减少地方政府对税收的干扰，保障中央税收收入，但缺点也很明显：两套机构导致税务系统人员激增，提高了税收征管成本，而且企业需要应付两套人马和审查，纳税成本也高。2018年，分立了24年的国税与地税再次开始合并。
分税制改革的结果在于中央收拢了财权，将税收大头如增值税等的征收权收归中央，或是提高中央在共享税中的分成比例，由此扭转了改革前的地方富中央穷的局面，地方政府的收入大大减少，承担的地方经济发展的任务却丝毫没有减轻，巧妇难为无米之炊，地方政府不得不想方设法地去筹集资金，于是有了上世纪九十年代中后期的“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象。然而地方政府无法靠这种引起民怨沸腾的手段持续获得发展经济所需的资金，在中央叫停“三乱”后，地方政府不得不另寻出路。1998年的住房改革，全国停止分房，房地产可以自由买卖，为地方政府瞄准房地产市场提供了前提条件。我们不得不感叹地方政府的智慧，这次，他们把目光瞄准了土地。
我国的公有制给了地方政府在土地上做文章的空间。宪法规定："城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。"
土地的所有权和使用权的界限不明确，造成了城市土地全民所有，但谁有权利去使用的疑惑。在我国的具体国情下，人们自然而然地认为政府拥有使用土地的权利。因此，地方政府通过拆迁等手段，在城市划出一片片工业或者商业用地，在公开市场上“招、拍、挂”，将土地卖给开发商。地方政府发展经济的方式就从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓：一方面继续低价供应大量工业用地，招商引资；另一方面限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。这些年出让的城市土地中，工业用地面积约占一半，但出让价格极低：2000年每平方米是444元，2018年是820元，只涨了85%。而商业用地价格增长了4.6倍，住宅用地价格更是猛增了7.4倍。若把这些税收与土地转让收入加起来算作“土地财政”的总收入，2018年“土地财政”收入相当于地方公共预算收入的89%，是名副其实的“第二财政”。
土地财政造成的第一个直接影响就是房价的居高不下。虽然商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。因此“土地财政”的实质是“房地产财政”。一方面，各地都补贴工业用地，大力招商引资，推动了制造业迅猛发展；另一方面，随着工业化和城市化的发展，大量新增人口涌入经济发达地区，而这些地方的住宅用地供给却不足，房价自然飞涨，带动地价飞涨，土地拍卖的天价“地王”频出。房价和地价直接挂钩，现行制度下地价一旦下跌，地方政府的金融风险将迅速上升。因此政府即使有心调控房价，也只能在一定的框架内波动，否则将严重影响经济发展。以行政区划为单位、以税收和土地为手段展开招商引资竞争，且在上下级政府间层层承包责任和分享收益，这一制度架构对分税制改革后经济的飞速发展，无疑有很强的解释力。但随着时代发展，这种模式的弊端和负面效果也越来越明显，需要改革。
土地财政造成第二个影响就是土地的资本化。地方政府除了获得土地出让金收入外，一个更重要的利用土地手段是将土地资本化，以土地为抵押从银行获得贷款。土地资本化的魔力，在于可以挣脱物理属性，在抽象的意义上交易承诺和希望，将过去的储蓄、现在的收入、未来的前途，统统汇聚和封存在一小片土地上，使其价值暴增。由此产生的能量不亚于科技进步，支撑起了工业化和城市化的巨大投资。经济发展的奥秘之一，正是把有形资产转变成为这种抽象资本，从而聚合跨越空间和时间的资源。套上资本化的外衣，土地财政着实成为了土地金融。以此为杠杆，地方政府从银行获得的贷款可以是土地出让金收入的数十倍。然而其风险也显而易见：经济持续发展，投资的不断增加哄抬了地价，只要地价还在上涨，政府就可以通过土地涨价的差额来偿还银行的利息，一旦经济下行，投资减少，房价泡沫破灭，地方政府发生结构性金融风险的可能性就大大增加，其后果通常是难以承受的。这套模式的关键是土地价格。只要不断地投资和建设能带来持续的经济增长，城市就会扩张，地价就会上涨，就可以偿还连本带利越滚越多的债务。可经济增速一旦放缓，地价下跌，土地出让收入减少，累积的债务就会成为沉重的负担，可能压垮融资平台甚至地方政府。房价连着地价，地价连着财政，财政连着基础设施投资，于是经济增长、地方财政、银行、房地产之间就形成了“一荣俱荣，一损俱损”的复杂关系。这也是中国地方政府急需解决的问题，需要探索出一条新的发展方式。